《安全生产法(2014修订)》解读

2014-12-09

  安全生产工作,关系人民群众生命和财产安全,对经济社会的持续健康发展具有重大意义。我国《安全生产法》自2002年首次颁布实施以来,对预防和减少生产安全事故、保障人民群众生命财产发挥了很重要的作用。但是,由于安全生产责任难以落实、安全防范和监管不到位、安全生产意识不强、违法成本较低等现实问题依然存在,重特大安全生产事故还是时有发生。为解决上述现实问题并满足发展要求,2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了修改后的《安全生产法》(简称“新法”)。以下对新法的内容进行解读。

  一、确立“以人为本、安全发展”的理念

  新法首次明确了“以人为本、安全发展”的理念。财产与人的生命相比,生命更加重要。发展决不能以牺牲人的生命为代价,应正确处理重大险情和事故应急救援中“保财产”还是“保人命”问题。安全发展是科学、可持续发展的必然要求,新法将坚持安全发展写入总则,进一步规定国务院和县级以上地方各级人民政府应当制定安全生产规划,将其纳入国民经济和社会发展规划,并组织实施,这大大强化了安全生产在国民经济和社会发展中的重要地位,有利于推进安全生产形势持续好转。

  二、完善安全生产工作方针和机制

  新法首次将“综合治理”引入工作方针,形成了“安全第一、预防为主、综合治理”的十二字工作方针。“安全第一”要求从事生产经营活动必须把安全放在首位,不能以牺牲人的生命、健康为代价换取发展和效益。“预防为主”要求把安全生产工作的重心放在预防上,强化隐患排查治理,打非治违,从源头上控制、预防和减少生产安全事故。“综合治理”要求运用行政、经济、法治、科技等多种手段,充分发挥社会、职工、舆论监督各个方面的作用,抓好安全生产工作。同时,新法明确要求建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的工作机制,进一步明确各方安全生产职责。

  三、强化生产经营单位的安全生产主体责任

  安全生产法,主要是规范生产经营单位的生产活动。做好安全生产工作,落实生产经营单位主体责任是根本。新法把完善生产经营单位的安全生产保障体系作为一项重要内容,作出九个方面的重要规定:一是明确委托规定的机构提供安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍然由本单位负责。二是明确生产经营单位的安全生产责任制的内容,规定生产经营单位应当建立相应的机制,加强对安全生产责任制落实情况的监督考核。三是明确生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用,专门用于改善安全生产条件。四是增大应当设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的范围,规定矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;其他生产经营单位,从业人员超过一百人的,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;从业人员在一百人以下的,应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。五是明确生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行的七项职责。六是明确生产安全事故隐患排查治理制度,规定生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除事故隐患。七是明确建设单位的组织验收责任,规定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前,由建设单位负责组织对安全设施进行验收。八是明确生产安全事故应急救援预案制度,规定生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案,并定期组织演练。九是鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险。

  四、规范、保障职工参与安全生产工作

  安全生产,归根结底在于生产活动中人的行为是否符合安全要求。为鼓励、规范职工参与安全生产工作,为职工参与安全生产工作提供法律保障,新法作出四个方面的重要规定:一是强化工会的民主管理和民主监督,规定生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度,应当听取工会的意见。二是强化安全生产管理机构以及安全生产管理人员在涉及安全生产的经营决策中的作用,并从法律上保障其不因依法履行职责而被降低工资、福利等待遇或者被解除劳动合同。三是推行注册安全工程师制度,规定危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。四是增大安全生产教育和培训的对象范围,涵盖被派遣劳动者、在校实习生。

  五、强化政府监管

  政府的监督管理是安全生产工作落实的重要保障。为规范政府及相关职能部门更好地履行职责,增强监管力度,新法作出九个方面的重要规定:一是明确乡镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构安全生产职责,规定乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责,加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查,协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。二是增大应当进行安全评价的建设项目的范围,规定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目,应当按照国家有关规定进行安全评价。三是增大安全设施设计施工审查的范围,涵盖了金属冶炼建设项目和装卸危险品的建设项目。四是明确危险性较大的海洋石油开采特种设备和矿山井下特种设备必须按照国家有关规定,由专业生产单位生产,并经具有专业资质的检测、检验机构检测、检验合格,取得安全使用证或者安全标志,方可投入使用。五是明确重大事故隐患治理督办制度,规定县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当督促生产经营单位消除重大事故隐患。六是明确监管部门的及时治理隐患的义务,规定生产经营单位负责人不及时处理重大事故隐患的,监管部门在接到报告后,应当依法及时处理。七是明确分类分级监管制度,要求监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求,制定安全生产年度监督检查计划,并按照计划进行监督检查。八是增大查封、扣押的范围,涵盖生产、储存、使用、经营、运输的危险物品以及违法作业场所。九是赋予监管部门强制执行的职权,规定生产经营单位拒不执行监管部门的决定,有发生生产安全事故的现实危险的,监管部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施,强制生产经营单位履行决定。

  六、提倡行业自律

  行业自律是指相同行业的生产经营者为了共同利益、保障本行业的持续健康发展而联合起来成立行业自律组织,制定对全体行业自律组织的成员具有普遍约束力的行为规范。行业自律是先进国家在落实安全生产工作中经过多年实践总结得出的宝贵经验,亦是未来落实安全生产工作的发展方向。新法鼓励行业自律,规定有关协会组织依照法律、行政法规和章程,为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务,发挥自律作用,促进生产经营单位加强安全生产管理。

  七、构建社会监督体系

  社会监督是实现预防和减少生产安全事故目标的保障,实践中常常作为政府监管的辅助力量。为构建社会监督体系,新法做了两个方面的重要规定:一是明确安全生产违法行为公告制度,规定监管部门应当建立安全生产违法行为信息库,如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。二是明确安全生产事故调查报告公开制度,规定事故调查报告应当依法及时向社会公布。

  八、完善应急救援制度

  生产安全事故应急能力是我国安全生产工作的薄弱环节。本次新法重视生产安全事故应急能力建设,为完善应急救援制度,作出三个方面的重要规定:一是规定国家在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍,鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍,配备相应的应急救援装备和物资,提高应急救援的专业化水平。二是规定国务院安全生产监督管理部门建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统,国务院有关部门建立健全相关行业、领域的生产安全事故应急救援信息系统。三是规定生产经营单位的生产安全事故应急救援预案应当与所在地县级以上地方人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接,并定期组织演练。

  九、加大对违反安全生产行为的惩处力度

  加大对违反安全生产行为的惩处力度,有利于强化对安全生产违法行为的震慑力,降低执法成本、提高执法效能。新法作了以下规定:一是吸收《生产安全事故报告和调查处理条例》的“两个责任主体(生产经营单位及其主要负责人)”、“四个事故等级”等内容,将行政法规的规定上升为法律,提高了效力等级。二是根据对生产经营单位及其主要负责人的安全生产职责和义务的调整、增加,而增加了相应的违法行为的法律责任。三是新法维持罚款下限基本不变、将罚款上限提高了2至5倍,例如大幅提高对事故责任单位的罚款金额:一般事故罚款20万至50万,较大事故罚款50万至100万,重大事故罚款100万至500万,特别重大事故罚款500万至1000万;特别重大事故的情节特别严重的,罚款1000万至2000万。四是进一步明确生产经营单位的主要负责人对重大、特别重大事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

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