电力发展规划应以环境为先

2014-11-28

    随着我国经济的高速发展和居民生活水平的普遍提高,大气污染问题逐步凸显,灰霾等重污染天气频发,大气环境治理要求越发迫切。进入“十二五”,一系列法律法规、规章制度不断出台,都对以灰霾治理为核心的大气环境提出了政策要求和目标分解。国家从“规划”到“十条措施”再到“计划”,大气污染防治目标强化、任务明确化、措施具体化,标志着我国大气污染管理模式由总量控制向质量改善、由单一污染物控制向多污染物协同控制、由单一污染源控制向多污染源综合防控、由属地管理向区域联防联控的全面战略性转变。

 

     法规政策对电力行业的要求

  系列法律法规、规章制度的出台,对电力行业而言,其中立足于全局的综合要求是行动方向和目标,要在发展战略和规划中体现;立足于区域的局部要求是关注重点,要在区域规划方案中落实;立足于行业的具体要求是行动,要在环保规划中不折不扣地实现。

  从综合要求来看,进一步加强产业规划环评、重大项目布局、项目环评、总量控制、节能环保指标等。电力行业要着眼当前、立足长远,做好大气污染防治中长期攻坚准备,加强战略和规划环评,加快结构优化,实施多污染物协同控制。

  从区域要求看,政策体现了国家“分区施策”的原则,重点区域要求更为严格;电力布局进一步优化,煤电西移加速,“西电东送”得到加强。

  从电力行业具体要求来看,一是电力结构。对天然气发电、水电、新能源发电等提出了不同的建设原则。二是设施改造。对化工等5个行业产业集聚区的集中热电联产建设要求。三是环境经济措施。完善脱硝电价政策,加强现有机组除尘改造价格支持,实行阶梯式电价。

  电力规划现有问题及优化必要性

  从宏观到微观,我国行业发展遵循“政策导向———国家战略———行业规划———区域规划———基地 (园区)规划———建设项目”的落地路线,其中政策、战略和规划起指导、统领和引领作用。但从环境保护角度出发,现阶段电力行业战略和规划尚存在一些问题,导致其统筹全局和引领行业绿色发展的作用不能完全发挥。

  1.煤炭消费导向不明朗,影响电力行业发展方向“十二五”以来,我国不断提出煤炭消费总量控制的要求。在总量的刚性数字下,柔性的总量控制方式和分配格局对整体经济和各行业发展至关重要。煤炭控制和管理是系统工程,单一的总量控制远远不够,还需要配套明确煤炭消费导向政策、煤炭消费总量控制中长期路线图和实施方案等。

  2.电力结构和布局仍不合理,行业战略需综合评估“十一五”以来我国电力行业规模和节能减排取得了长足的进展,然而,电力行业仍有诸多问题亟待解决,如火电占69.13%的不合理结构,东部51%、中部23%、西部26%的不均衡布局等,均需要在行业战略规划中加以考虑并提出解决方案。

  十八大“五位一体”总布局将生态环境建设纳入国家总体战略格局,随之相应的,从环境保护角度对经济发展战略进行评价,即战略环评,也开创了新的局面。因此,以推动生态文明建设为根本目标,站在国家战略高度对电力行业发展进行顶层设计和环境评价,是新形势和新要求下的必然选择。

  3.跨区送电引地区利益争端,以规划谋求解决机制“十五”开始实施的西电东送战略,最初是资源导向发展战略,现在越来越趋于环境和资源共同导向。随着“西电东送”战略深入实施,地区之间围绕电力产生的利益争端也逐渐凸显,其中最突出的为生态环境利益。

  目前西电价格中并没有充分考虑生态环境成本,导致能源东送、污染西移。另外,水资源稀缺、生态环境未同步保护、产业集聚引发大气污染等诸多问题也成为煤电基地开发的制约因素。如果送电地区利益争端和煤电基地可持续发展的问题得不到解决,对于“西电东送”稳步实施和实现东西部协调发展的国家目标是不利的。

  电力行业科学规划的环保建议

  新政策强调政府领导和统筹全局、企业施治和具体实施。因此,在电力行业发展路线中贯彻生态文明,应由各级政府组织、电力集团和企业执行,以环保规划和环境评价为抓手,科学实施电力行业规划。

  1.开展煤炭消费导向政策环评国家经济和环保部门联合组织应结合国家经济发展形势和各行业能源及煤炭需求,系统分析不同导向下煤炭消费格局对经济和环境的综合影响,提出最佳煤炭消费流设置方案以供决策。

  2.开展电力行业战略环评建议以电力行业为试点和示范尽快展开行业战略环境评价。实施方式可借鉴5大区重点产业发展战略环评、西部大开发战略环评等,由环境保护部组织,评价内容则重点突出行业特征和国家分区特点,在全国范围内通盘考虑资源环境承载能力、电力结构和布局,最大限度地打破地区界限,实现国家资源配置和利用的最优化。

  3.编制“西电东送”中长期环保规划以煤电基地健康发展和“西电东送”稳定持续实施为目标,编制中长期环境保护规划。在准确评估西电东送工程实施10多年来对东部的环境和经济效益、对西部的经济效益和环境影响基础上,提出东西部生态利益争端解决机制,重点强化国家对西电东送利益分配的科学干预,如实施跨区总量控制和横向生态补偿等。

  4.制定三大区域发展和限期达标规划按照《大气十条》和新环保法要求,分别制定长三角和珠三角区域共同发展和限期达标规划,参照京津冀一体化规划编制模式,以优势互补、互利共赢为原则,以区域经济同步发展和环境质量同步满足管理要求为目标,以火电等主要大气污染行业作为控制重点,规划内容包括区域经济发展、产业分工、城市布局、环境治理等,进一步明确区域煤炭减量实施方案、治理措施和完成计划、环境质量达标保障措施等。(作者:王圣 祝晓燕 单位:国电环境保护研究院环境科学研究所、环境保护部环境工程评估中心)

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